只要徵收,就沒有正義

2011/10 月號

新社會政策雙月刊/提供

文/詹順貴 律師

今年(2011)8月24日,馬英九總統邀集副總統、行政院長及相關閣員大張旗鼓舉行記者會,宣布未來將採市價徵收,以捍衛土地正義,並表示《土地徵收條例》修正草案將列為立法院下會期最優先法案,隔天行政院會隨即火速通過。筆者迫不及待取得官方版修正草案加以研讀,結果大失所望。

首先,最根本的問題是,連續兩年,農民不辭辛勞夜宿凱道訴求土地正義,是希望停止浮濫徵收,修改圈地惡法。馬英九竟以為市價徵收,就是捍衛土地正義,隱然認為農民並非真正反對徵收,不過是想坐地起價,其對輿情的冷感、無知,莫此為甚!

土地徵收的本質,是行政機關用國家高權,不顧人民意願強制剝奪其財產權,再給予一定補償。市價徵收只是用市價補償土地、房屋的交易價格,本質上仍是徵收,而且是慷人民納稅公帑之慨。請讀者試想,如果是我們自己鍾愛之物或畢生心血所繫的家園,誰會願意任別人用他們口中的市價,輕易從我們手中搶走?所以,補償不問是否是市價,甚或張金鶚教授所稱應該再加成,都只是一種最後的技術性彌補措施,不會因此改變徵收的本質,或使欠缺公共利益的徵收案件因而合法。但政府卻試圖用一句「市價徵收」粉飾所有問題,徹底抹煞人與土地的價值,既可惡又可恨!

其次,馬總統宣稱未來除非符合公益性或國家重大建設,不得徵收特定農業區。但長期以來,公共利益的詮釋權一直被政府壟斷,所以每一徵收案件是否為公益所需,一向是政府機關說了算,儘管學者一再質疑,人民始終毫無置喙餘地。如再加上所謂的「國家重大建設」,根本毫無標準可言,包括地方縣市首長在內的政府高官只要會吵,他要的「政績」,便很容易被列為「國家重大建設」。何況上述規定,官方版修正草案僅針對一般徵收為限制,目前地方政府最熱衷的區段徵收,仍無任何不得輕易染指特定農業區的限制。

證之現況,全台區段徵收案件,幾乎全部位於地勢平坦農水路等公共設施相對較完善的特定農業區。以今年新聞最熱的新竹「台灣知識經濟旗艦園區特定區計畫」(原名璞玉計畫)為例,447公頃的基地,高達99%是特定農業區,自2010年7月20日吳敦義院長公開宣稱特定農業區不再輕易釋出後,迄今其審議程序仍持續進行,毫無停歇跡象。更荒謬的是,今年8月22日內政部都委會審議時,當地政客民進黨前縣長林光華與國民黨縣黨部主委張逸華,竟公開宣稱此案是兩黨的共識,勢在必行。試問,人民的私有財產,何時淪為政黨密商的俎上肉?其他徵收案件亦然,不是持續進行,便如雨後春筍般不停的冒出來。

公共利益的探討

(一)要深入探討土地徵收制度的問題,作者認為應從下列二大步驟著手:

1.首先,何謂「公共利益」?需用土地人申請徵收時,是否需證明事業主體及內容具備「公共利益」?是否需建立及如何建立「公共利益」的具體評估標準?
2.其次,如何透過制度性程序提供適當平台讓利害關係人,針對個案的「公共利益」充分溝通或公開透明地辯論,以形塑土地徵收的公共利益?

(二)公共利益的具體化
 
探討公共利益議題,須將此問題分為兩個層次,第一:有無公共利益存在?此為本質上的問題;第二:如果有公共利益,何謂公共利益?應如何解釋公共利益?

1.「公共利益」是否存在?
 
公共政策學者卡門(Gerald Column)曾提出四個論點來支持公共利益的存在:

(1)一個多元的社會中必須存在一些共同的價值觀,才能維持此社會的運作,而此共同的價值觀就是公共利益的基礎。
(2)社會成員在大眾表決時,除了支持自己的個人利益外,也會支持建構一個好社會的構想,這動機就是公共利益的表徵。
(3)保障公共利益可減少外部成本及維持必要的公共財。
(4)公共利益是維持公共政策合理性及社會正義的基礎。 

2.「公共利益」可否定義?
 
雖然學者普遍支持公共利益的存在,但對於如何定義及解釋,卻有相當大的差異,大部分學者雖試圖將公共利益加以闡釋,但仍無法獲得具體的內涵。學者李建良指出「學者如Fleiner, Layer, Neumann等認為對於公共利益概念而言,一個絕對普遍有效且可適用於任何情況的定義,是不可能的。其理由主要有二:一是個別法律領域之本質及目的並不相同;二是,公共利益概念之內涵往往會受到當時社會關係之影響與限制,而社會、文化、政治之結構卻往往快速的變遷。因此,任何嘗試去求得絕對普遍有效的定義,一定會觸礁而失敗。Von Laun更激烈地表示,不僅無法得到一般且絕對有效之定義,甚至個別的定義都不可能」 。

3.公共利益的界定
 
目前西方一派新的公共利益理論主要是以哈伯瑪斯(Jürgen Habermas)的批判理論所發展的「溝通理性」(communicative rationality)為基礎,強調一個無權力壓迫的環境中,藉由解放的認知興趣(emancipator knowledge interest)及開放、互動的程序,讓社會大眾及決策者共同來界定公共利益,並討論其實踐方法。 
 
由於公共利益必須經由社會大眾與決策者不斷地論辯來討論及界定,徵收既建立在公共利益的基礎上,是以需建立完整及充分的民眾參與程序,始能使公共利益具體化。

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